摘要

论文基于对甘肃省两个国家级贫困县互助资金运行情况的调研,分析了扶贫村互助资金自主运行和担保增信两种常见运行模式的运行逻辑、发展状况及存在问题。研究发现,互助资金存在明显的市场化运行趋势,其激励机制、内部控制和外部监管机制尚有较大的完善空间,并提出了相应的政策建议。






引言

我国自2006年开展贫困村互助资金试点工作以来,全国大约有两万个贫困村设立了互助资金,通过中央和地方财政支持、农户资金入股和社会捐赠等方式筹集到的资金总量约达50亿元。但是,各地对此项目的重视程度和实际运营情况差异很大,互助资金的发展很不平衡(杜晓山、孙同全,2010)。从已有研究和各省市县地的实践工作来看,互助资金作为一种以扶贫为目的的小额信贷,本质上是基于政策支持的合作金融,兼具集体金融和合作金融的特性。即其一方面以“自我服务”为经营目的,强调每一个成员在组织中的合作作用;但另一方面侧重于“选举、代理、聘任”的集体金融管理模式,而非“人人为我、我为人人”的合作金融管理模式。其基于地缘的信息交流和社会网络优势,在减少信息不对称、营造信任氛围,从而降低信贷服务交易成本方面具有得天独厚的优势。因而,在贫困村建立互助资金,有助于解决偏远贫困农村地区信贷服务成本高、风险大的问题,其可作为正规金融的补充,在一定程度上缓解贫困村、贫困农户生产发展资金短缺的问题,促进贫困农户自我发展,从而对缓解贫困和增加农户收入产生正向影响(孙若梅,2006 ;茹玉、林万龙,2015)。互助资金组织的发展方向也应该是具有合作性质的社会企业(杜晓山、宁爱照,2013)。然而,不容忽视的是,外部竞争环境、商业化运行、低收入客户需求不足、信贷风险集中等诸多因素导致互助资金项目在一定程度上出现了扶贫目标偏离(刘西川,2012 ;孙若梅,2006 ;张正平、郭永春,2013),且在项目的可持续发展方面,其面临着严峻的挑战(孙同全,2007 ;杜晓山、孙同全,2010)。

根据2017年5月笔者在甘肃省中部某地级市两个县(本文对调研两县的名称进行了处理,称为A县和B县)调研获得的情况,由于多方面的原因,互助资金出现较严重的资金闲置现象。为解决资金闲置率高、运行效率低的问题,互助资金组织积极创新运行模式,为其相对富裕的资金寻求出路,出现类似市场化运行的社会企业特征。


调研地区互助资金的运行现状


(一)互助资金的两种运行模式

此次调研的两县均为国家级贫困县。从近三年两县地区生产总值、大口径财政收入、人均生产总值、农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入来看,A县的经济发展状况明显优于B县。从近三年两县的金融机构各项存款余额、金融机构各项存款余额和金融机构数量来看,A县的金融发展状况也明显优于B县。两县互助资金的运行主要包括自主运行和担保增信两种模式。

自主运行模式下,各试点村在县扶贫办的指导下成立资金互助组织(社或协会),宣传发动村民参加互助资金组织,成员大会为其最高权力机构,下设理事会和监事会,理事会为其日常运行管理机构。互助资金组织成员生产经营性资金需求的,可以向组织提出借款申请。借款以小额为主,可借额度以成员缴纳的互助金为依据。以B县为例,其可借额度最多不超过本人缴纳互助金的5倍,上限为5000元,成员借款需要1~2户其他成员互助联保。借款期限最长不得超过12个月。按照计算简单、能覆盖运行成本、农户能够承受的原则,正常借款月占用费为5‰,逾期借款月占用费为15‰。

互助增信模式是互助资金组织将互助资金中来自于财政投入和社会捐助的资金存入相关金融机构(信用社、农发行、甘肃银行等)专户作为担保金,按一定比例放大(原则上不低于1:8,对运行规范、效益明显的互助组织可放大至1:10),按照“一次核定、随用随贷、周转使用、动态管理”的原则取得相关金融机构授信,为该村农户提供贷款担保。贷款农户以非生活必需的农房、林权、牲畜、门面房等所有权抵押担保或农户联户担保等互助组织认可的形式提供反抵押担保。有生产经营性资金需求的组织成员在互助增信组织及相关金融机构共同确认无其他贷款渠道的前提下,可申请互助增信贷款。贷款总额上限为5万元,合作社或个别大户贷款须经村民大会表决通过。对用于种植、加工和贩运的贷款,贷款期限原则上不超过一年,对发展养殖业、林果业等生产周期较长的贷款,贷款期限原则上不超过两年。贷款农户须向承担互助增信的金融机构支付利息,利率标准比照农信社农户小额信用贷款利率,按季结息。

(二)互助资金的发展现状

两县的互助资金来源中,来自各级财政拨付的资金量占比均超过96%。两县均实现了村级扶贫互助资金组织的行政村全覆盖。A县有村级扶贫互助资金协会323个。截至2017年5月,全县互助资金总量为10239万元,其中,通过自主运行模式累计发放贷款4088万元,发放贷款余额为1789万元;互助增信后作为金融机构担保金的总额达到8450万元,通过担保增信模式累计发放贷款1.16亿元。

B县有扶贫互助协会217个。截至2016年末,全县互助资金总量达7888万元,其中,各村级互助协会通过自主运行模式发放贷款余额仅为80万元,互助增信后作为金融机构担保金的总额为2320万元,通过担保增信模式累计发放贷款2.4亿元,仍闲置的互助资金占互助资金总量的70.6%。由于资金闲置严重,21个贫困村拟退出互助资金自主运行模式,B县政府目前正在着手建立互助资金联合会,省财政为拟退出的21个贫困村分别注入财政扶贫资金30万元,与组建互助资金组织时注入的20万元/村的财政资金,以及其他闲置资金归集作担保金,进一步深入开展担保增信模式,按照1:10放大,希望能推动互助资金的高效运行,从而撬动当地经济的发展。 

自主运行模式中,B县发放贷款余额仅占互助资金总量的1%,A县的情况略好,也仅占17.5%。担保增信模式中,两县大部分乡镇的村级互助资金组织发放贷款总额均少于其担保金数量,全县发放贷款总额与其1:8和1:10的放大比例要求相比,还有相当大的空间。利用担保增信模式提高互助资金使用效率、撬动金融资本,从而解决发展村级集体经济和扶贫产业贷款难的目标尚未实现。


存在问题


(一)政府职能错位或服务不到位,各参与方积极性不高

开展资金互助应培养和发挥农民自我管理、合作发展的意识和能力,充分调动农民参与的积极性。但调研发现,除县、乡镇政府有关部门对互助资金工作比较积极之外,农户、互助资金组织管理人员和承担担保增信的相关金融机构都表现得不太积极。两县各乡镇都存在农户加入互助资金组织的比例较低、对互助资金政策知晓率低的现象。

开展担保增信工作以来,各乡镇虽都进行了宣传培训,但一些地方只是进行简单的政策宣讲,各村级组织的宣传培训工作仅停留在村社干部层面。同时,在民主管理和业务技能两个重要方面,政府职能部门对基层政府和村级资金互助组织都缺少必要的培训。在基层政府部门,表现为工作人员对互助资金的性质和运作方法缺乏较深刻的理解和认识,财务监督薄弱,部分乡镇的分管领导和干部对扶贫互助资金贷款流程仍不清楚,无法对村级扶贫互助组织管理人员进行有效指导。在村级资金互助组织,表现为互助资金管理人员在民主决策、信贷管理、财务管理和内部监督等方面缺乏应有的知识和能力。部分互助资金组织不能按照金融机构的要求推荐信誉良好的农户,造成银行审贷通过率较低,与金融机构的沟通不畅也导致金融机构不能及时进行入户核查和贷款发放,导致贷款发放效率低下,农户、互助资金组织和金融机构均有不满。

(二)内部管理机制不健全

在制度建设方面,两县均制定了《贫困村互助资金管理办法》《贫困村互助资金担保增信实施方案》等一系列规章制度,印制了信贷档案资料、贷款约据和专用收据,推行贷还款公示制、工作经费报账制、资金管理使用审计制,以规范互助资金的管理和使用;在组织建设方面,两县均建立了县-乡镇-村三级联动监管和互助资金月报制度,在县、乡镇和村均建立了监管机构,定期对互助资金管理使用情况进行检查监督。

但是,互助资金组织的内部管理机制仍有待完善。首先,内控机制不健全。一方面,管理人员职责分工不清。有的监督人员直接参与资金的发放和回收,有的出纳一人管章、管存折、负责提款和收款全套手续,管理漏洞很大。另一方面,规章制度及其执行不能统一,大部分村级扶贫互助组织的理事会和监事会都不能按照规章制度履行职责,贷款手续都由理事长一人办理。互助资金组织的经营管理权限向核心成员集中,出现“内部人控制”现象。有的管理人员多次得到借款,挤占了其他村民借款的机会。

其次,目前不少互助资金组织的财务管理比较混乱,如账实不符、出纳将个人存款与集体存款混合使用等。这有两方面的原因:一是财务管理人员没有接受过专门培训,外部的指导和监督不到位;二是不排除人为造假的可能。互助资金的财务管理问题反映出农村财务管理的普遍现状,即管理体制不完善、制度不健全、没有专门的财务监督小组和审计人员,村民更是缺乏对村财务运作进行监督的知识和能力。

(三)互助资金的潜在风险

互助资金的风险主要来自四个方面:一是生产经营项目可能遭遇的市场风险和自然灾害风险。规模化和专业化会带来经营效率的提高,但也意味着经营风险的放大。二是社会风险。互助资金可能被少数管理人员控制,并沉淀到少数富裕户的手中,个别地方甚至打着利用互助资金的名义非法吸储,造成金融隐患。 

三是破坏当地信用。如果出现长期拖欠甚至大量呆坏账的情况,就可能破坏农民的信用意识和当地的信用环境。四是寻租风险和挤出效应。低利率有寻租的空间,可能导致贷款集中在少数人手中,且会对商业资本和社会资本形成潜在的挤出效应。 

与自主运行模式相比,互助增信模式贷款主要面对能够带动村级集体经济发展的扶贫龙头企业、专业合作社、规模养殖场和返乡创业致富带头人,因此,其可申请额度更大,贷款期限更长。此外,互助增信模式还包括不同形式的带动贫困户、放大贷款额度条款,即其贷款可申请额度与其带动贫困户(对专业合作社来说是带动社员)的数量和有效担保抵押物正相关,带动贫困户的数量越多,其可汇集的贷款越多。而贷款实际使用者所谓的“带动”在大多数情况下仅是每年支付给被带动贫困户几千元的分红。考虑到两县相对单一的产业结构与同质性较强的农业经营内容,担保增信模式可能导致信贷风险的集中与放大。同时,相较于自主运行模式,互助增信模式下互助资金贷款的实际使用者具有较强的市场势力,如果出现逾期贷款,其催收难度会大大增加。

(四)互助资金可持续发展面临的问题

一是利率低与管理成本高的矛盾。根据调研情况,使用互助资金需缴纳的资金占用费率(相当于利率)普遍较低。而对互助资金组织的管理者来说,严格按照规章制度办事需要耗费大量的人力物力财力,虽然县级财政拨付一定的工作经费,但鉴于已有规章制度对占用费收取和互助资金组织成本支出的严格规定,特别是实施担保增信后,扶贫互助组织不能再收取占用费,相关金融机构也没有给组织管理人员发放补贴,严重影响了其工作积极性,从而导致业务开展缓慢、实际工作与规章制度不符的问题。

二是外部监管体系严重缺失。外部机构(如县扶贫办、财政局、金融办等)由于人手紧张、缺乏专业知识、缺少工作经费等原因,往往注重项目前期的启动,在项目运行期间难以监管到位,不能及时发现问题或解决问题。 


启示与建议


(一)启示

1.互助资金的市场化运行趋势

从供给上来说,随着我国农村金融扶持政策体系的逐步形成,财税政策、货币信贷和差异化监管政策相结合的正向激励机制引导各类金融机构进入农村金融市场,金融资源投入扶持“三农”的绩效显著,农村金融供给得到有效改善。从需求上来说,近年来当地农民大量外出务工,随着农村常住人口数量的减少,农业在当地经济中的地位下降,生活在农村的常住居民的资金需求相对减少。从业务设计上来说,互助资金的业务模式设计相对呆板,不受大多数农户青睐。以自主运行模式为例,与政策性贴息贷款相比,其在借贷成本上不具优势;与公益性小额信贷相比,其信贷额度较小,信贷期限较短,有时还需要一定的抵押或担保,业务流程也较复杂。因此,互助资金对农村金融需求的覆盖能力非常有限。

同时,主要来自于财政资金的互助资金在甘肃省被作为集体资产对待。政府对互助资金的监管较严格,调研的两县都建立了较为庞大的组织建制并制定了相对繁琐的业务流程和信息报送要求。这套体系的运行意味着极高的操作成本,这是低效运行的互助资金所带来的占用费收益无法覆盖的。因此,互助资金组织必须为其相对富裕的资金寻求出路,市场化运行或是其必然趋势。

2.互助资金的激励机制

无论是自主运行模式还是担保增信模式,农户成员、互助资金组织管理者和相关金融机构的积极性都不高。特别是担保增信模式下,普通农户是名义上的贷款申请者,须履行一系列手续并承担声誉风险;而生产大户、合作社和返乡创业企业等新型经营主体是实际的贷款使用者,仅支付给农户较低的固定收益,对提高农户的发展能力没有实质性帮助;互助资金组织的管理者要承担一系列复杂工作,却既收不到占用费,又得不到劳务补助;承担担保增信的金融机构在发放贷款后仅得到较低的利息收入,但相对于其他业务,担保增信业务并未有效缓解传统农村金融信贷业务风险大、成本高、收益低的问题。这表明互助资金发展模式背后的激励机制有待改善。

3.互助资金的内部管理和监管机制

互助资金的市场化运行趋势体现在两个方面:一是在业务上,扩大成员类别或贷款对象,或开发超出传统存贷业务的新业务,将大量资金用于从事多种经营;二是在管理上,更偏向于所有权与经营权分离的专业化管理方式,专业管理人员可能会出于盈利需要,放弃对社员应有的资金支持,从而损害社员利益。上述两种模式虽然有助于提高互助资金组织的经营管理水平、增强其盈利能力,但也会扩大互助资金的风险范围,削弱互助资金的民主管理原则和互助合作性质。互助资金的经营应以服务成员而非以盈利为目的,其不具有竞争的实力,其风险被限制在相对封闭的社区内,不易向外扩散。但在日益严峻的市场环境中,其盈利动机和竞争意识的日益强化是一定的,其市场化运行也是必然,其作为合作金融的互助合作属性也不应完全丢弃。在监管方面,虽从长远看,政府必将退出信用合作的微观管理层面,但是政府应承担保障资金安全和规范运行的监督责任。然而,过于严格和繁琐的规范和监管流程带来的是过高的业务操作成本,从而导致互助资金业务的低效率和慢发展。


(二)建议

纵观国内现有的农民资金互助实践,资金互助/信用合作组织可持续发展的基本条件应包括:业务覆盖地区有一定的市场经济交易活动;所在社区有一定凝聚力;管理层中至少有一位服众的、具有一定德才水平的人物;组织内部有切实可行的民主运营管理机制,社员必须入股;操作和财务管理健全,能够实现有效管理和周转;外部能够进行有效监管;有制度性外部融资渠道,等等。当然,并不是所有的资金互助/信用合作组织一开始就能达到以上标准,但只有积极创造和具备这些条件的组织才能实现可持续发展。

因此,首先,应区别对待不同类型的信用合作,鼓励业务模式创新。对于农民自身组织起来的需求驱动型的信用合作,应予以积极鼓励、支持和规范;而对于政府供给推动型的互助资金组织,则不宜大面积快速推广,要积极稳妥地逐步推进。互助资金担保增信模式体现了政府供给推动型互助资金的市场化运行趋势,其借助与政策性银行和商业银行的合作,实现了“政府担保、银行操作、农户使用”的运行逻辑,是农村金融创新的一种有益尝试。在保障自主运行模式有充足资金运行的前提下,应使担保增信模式在相对宽松的政策环境下充分发展,从而扩大互助资金的服务范围,提高管理的专业化程度,提升互助资金的使用效率。

其次,应完善互助资金的制度设计,充分调动各参与方的积极性。面对来自政策性贴息贷款的短期冲击和公益性小额信贷的长期竞争,互助资金的应对策略应是保住本金,维持基本运营,力求生存到贴息贷款冲击结束后正常运营。因此,应优化运行模式,使各互助资金组织根据其金额规模、村级产业发展状况、农户贷款需求等,选择最适合的运行方式。同时,应适当鼓励互助资金组织扩大服务范围,增强其市场化经营能力;合理设计利益分配机制,使农户、新型经营主体、互助资金组织管理者和承担担保增信的金融机构都能从互助资金中有所获益。此外,还应通过一定的激励机制调动村民入股的积极性,以增加村民对互助资金的认同感和主人翁意识。调研两县的互助资金文件上都写明须遵循“不跨区、不吸储、不分红”三原则,但在国开办发[2009]103号文件中只提出“不跨区、不吸储”,并未提“不分红”。分红是一项重要的激励策略,应适当利用,以提高相关方对互助资金的关注度和参与度,激发互助资金的发展活力。

第三,在内控机制方面,应完善“理事会-监事会-社员代表大会-高层管理”的“三会一高”治理结构,明确管理人员的权利和责任;建立健全财务管理系统,确保财务信息的透明公开;应注重互助资金组织管理人员的培训,提高管理人员(特别是财务人员)的素质和专业性;政府部门应扬长避短,做好宏观政策制定和管理工作,针对不同地区不同客户群,设计差异化的互助资金操作规范和监管流程;应着力确保有关部门间的协同,建立相对稳定的工作队伍,对其进行专业、系统的培训。在微观层面,应培育和利用专业中介机构,发挥其优势,最大限度降低开展互助资金业务的交易成本。

最后,应加强对互助资金相关方面的培训和指导。第一,应加大对有关政府工作人员的培训力度,包括互助资金政策、操作和监管,以及宣传发动等工作方法。第二,应加强对互助资金管理人员在产品设计、操作流程、风险控制等方面的培训。第三,互助资金健康运行的关键在于村民互助合作的意识和能力,应特别加大对村民的培训,并为他们创造互助合作的机会,增加农民自组织资源。  

作者单位 : 董  翀  杜晓山  孙同全  中国社会科学院农村发展研究所

李  慧   国务院扶贫办中国扶贫发展中心产业扶贫处

信息来源:三位一体合作经济


2018年09月03日

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【行业研究】互助资金的市场化运行趋势与存在问题

作者单位 : 董 翀 杜晓山 孙同全 中国社会科学院农村发展研究所 来源:《农村金融研究》 2018年第06期

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